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《联合国反腐败公约》走过15年—— 合作应对腐败 中国步履坚实

来源:中国纪检监察杂志  发表时间:2018-11-02

中国是最早签署和批准《联合国反腐败公约》的国家之一,并于2013年7月起接受第一周期履约审议。审议高度赞赏中共十八大以来的反腐败决心、措施和成果,认为《公约》相关章节的主要要求都在我国法律和司法实践中得到了体现,并肯定我国使用《公约》作为引渡、司法协助和执法合作的法律依据,推动建立区域反腐败合作网络,开展“天网行动”,所取得的积极成果。

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联合国维也纳办事处——《联合国反腐败公约》秘书处所在地。

今年是《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》)通过15周年。2003年10月31日,《公约》由第58届联合国大会通过。作为反腐败领域唯一的全球性公约、最具普遍性和影响力的国际公约之一,它的诞生是国际反腐败史上的一座里程碑。目前,《公约》的缔约国已达186个,随着反腐败逐渐成为全球治理的热点之一,合作应对腐败是国际社会主流共识,《公约》的地位和作用愈加突出。

中国贡献:《公约》的支持者和维护者

高度重视并大力加强反腐败国际合作,是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央深入推进反腐败斗争的一个鲜明特点。习近平总书记多次在重要会议、会见外宾、出访交流等不同场合强调加强反腐败国际合作与开展国际追逃追赃工作,要求“打虎”“拍蝇”“猎狐”一起抓,追逃与防逃一体推进,站在道义制高点上谋划和推动。他明确提出并亲自推动在二十国集团、亚太经合组织、《公约》等多边框架下加强追逃追赃国际合作,为反腐败全球治理贡献中国方案,赢得了国际社会高度评价。

我国于2003年签署《公约》,2005年批准《公约》,是最早签署和批准《公约》的国家之一。从《公约》制定初期开始,我国一直是积极的参与者和支持者。特别是党的十八大以来,我国积极落实履约义务,展示出负责任大国的形象。以习近平同志为核心的党中央坚定不移全面从严治党,坚决打击腐败,取得了举世瞩目的成效。在体制机制方面,国家监察体制改革后,我们设立国家、省、市、县四级监察委员会,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。在立法方面, 2012年修订《刑事诉讼法》增加犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序并于2017年出台司法解释,2018年颁布《监察法》,并积极推进制定《国际刑事司法协助法》。这些,都符合《公约》相关要求。

同时,我国积极推动利用《公约》开展反腐败国际合作,于2006年向联合国声明将《公约》视为开展引渡合作的法律依据,并指定司法协助中央机关,多次在相关场合强调希望与各缔约国,特别是尚未缔结双边条约的国家开展合作。在“百名红通人员”李华波案中,我国和新加坡在《公约》框架下进行了良好合作,追回腐败赃款2700万元。

我国自2013年7月起接受《公约》第一周期履约审议。审议高度赞赏中共十八大以来的反腐败决心、措施和成果,积极评价我国履约工作,认为《公约》第三章和第四章的主要要求都在中国法律和司法实践中得到了体现,全面落实了贿赂、贪污、挪用、影响力交易、滥用职权、资产非法增加等定罪条款,发展出了一套有中国特色的社会主义法律体系,认为我国设立专门反腐败机构、取消和下放行政审批权、建立特别没收程序等经验值得赞许。审议还认为,我国使用《公约》作为引渡、司法协助和执法合作的法律依据,推动建立区域反腐败合作网络,开展“天网行动”,高效开展国际合作等,值得作为良好实践向国际社会推荐。

制定《公约》:体现国际社会反腐败决心

上世纪中期开始,各国反腐败行动此起彼伏,新加坡、意大利、韩国等掀起了反腐风暴。与此同时,经济全球化浪潮下,腐败开始“国际化”,一些腐败分子逃亡国外,转移赃款,利用国际法漏洞和各国法律差异逃避惩罚。全球化的腐败需要全球化的治理。90年代,反腐败区域合作日益活跃。美洲国家组织、欧盟、经合组织等区域组织纷纷制定区域性公约,联合国出台《联合国打击跨国有组织犯罪公约》《公职人员行为准则》《反对国际商业交易中的贪污和贿赂宣言》等数个法律文件和宣言。但这些文件或是针对某一区域和某一类腐败现象,或是缺乏法律约束力和履约监督机制,作用有限。

2000年,第55届联合国大会决定制定一项专门的反腐败国际公约。随后,联合国成立专门委员会负责起草和谈判这项公约。经过两年多艰苦谈判,2003年,第58届联合国大会通过《公约》,建立了预防腐败、刑事执法与定罪、国际合作、资产追回和履约审议5大机制,吸收了国际社会反腐败良好经验和实践,将之上升为具有约束力的政策和法律要求,开启了国际反腐败斗争的新篇章。时任联合国秘书长安南指出,新公约是一项卓越的成就,为各国加强自身反腐败制度建设提出一整套全面的标准、措施和政策,并且为有效行动和反腐败国际合作提供新的法律框架。《公约》反映出国际社会反腐败的新趋势。人们逐渐认识到,腐败是全人类公敌,需要各国合作应对。

《公约》通过后,国际社会反腐败事业不断迈出新步伐。不论发达国家还是发展中国家,都强调腐败破坏社会公平正义,挑战法律尊严,威胁经济发展,制约国家进步。许多国家将反腐败列为重要国策,将其成果作为政府廉洁和现代化的标志。联合国、二十国集团、亚太经合组织、金砖国家等多边机制视反腐败为重要议题,并一再重申要落实《公约》,加强《公约》框架下的合作。即使在经济发展和社会治理相对落后的非洲,腐败问题也受到空前关注。第30届和31届非盟峰会启动“反腐败主题年”,明确提出“反腐败的胜利是非洲大陆发展的保证”。

履行《公约》:取得阶段性成果

制度的生命力在于执行,国际公约的实际效力依赖于缔约国的实施。为避免成为一纸空文,《公约》第63条规定,缔约国会议负有审查缔约国履约情况的职责。2009年,《公约》第三届缔约国会议建立了履约审议机制。审议机制于2010年正式启动,每个审议阶段为期10年,由两个为期5年的审议周期组成,分别审议第三章定罪和执法、第四章国际合作实施情况和第二章预防措施、第五章资产追回实施情况。每个缔约国履约情况需经另外两个缔约国审议并作出书面报告,审议国和受审议国通过抽签确定。根据机制要求,履约审议需遵循尊重主权、尊重缔约国发展程度、不进行排名等原则,以保障公正性和客观性。

履约审议有力促进了《公约》实施,受到普遍认可。截至2018年6月,共有181个缔约国接受第一周期履约审议,其中152个国家基本完成审议,已有77个国家接受第二周期履约审议。履约审议直接或间接地促进了缔约国反腐败改革。据统计,履约审议机制运行以来,已有84%的缔约国颁布或修订反腐败相关法律,60%的缔约国表示履约审议促进了国内部门间的协调和对话,增进了反腐败国际合作。许多国家设立了权威性和独立性较高的反腐败机构,采取利益冲突管理、资产申报、严格公共采购等具体措施防止腐败发生,并通过法律对贿赂、贪污、挪用公款、影响力交易等腐败行为追责。

不过,《公约》履约仍面临不少挑战和困难。《公约》是各国谈判的结果,缔约国将《公约》具体化的程度取决于国内反腐败需要,也取决于社会、经济、文化、司法制度和传统。这些挑战在刑事定罪方面尤为明显,部分《公约》强制性规定仍没有完全得以实施。比如,一些国家认为对资产非法增加定罪有违无罪推定原则;多数国家没有将贿赂外国公职人员和国际组织官员的行为入罪;一些国家尚不能对私营部门贿赂行为进行刑事处罚;等等。

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国际合作:《公约》是重要法律依据

促进、便利反腐败国际合作是制定《公约》的核心目的之一。《公约》第四章几乎囊括了所有跨国刑事犯罪领域的国际合作方式,包括执法合作、联合侦查、司法协助、引渡和被判刑人移管等非正式和正式的方式。此外,为促进腐败赃款返还的国际合作,《公约》专门在第五章作出规定,涵盖了金融情报交换、直接追回资产、通过没收合作追回赃款等主要合作方式。

国际社会特别是发展中国家一直积极推动以《公约》为依据开展反腐败合作。2011年,在我国和埃及等国家的推动下,国际合作政府间专家组正式成立,定期举行会议讨论引渡、司法协助和执法合作。此外,《公约》还设有资产追回工作组,以促进该领域合作。在多方努力下,目前共有90多个国家表示可以将《公约》作为引渡合作的法律依据,有120多个国家向秘书处提交了引渡、司法协助和资产追回主管机关信息。与此同时,各种以促进国际合作为目的的国际性或区域性机制纷纷涌现。例如,旨在促进资产追回合作的机制就有数十个,联合国毒罪办、世界银行、国际刑警组织等均发起了相关倡议和论坛。这些机制促进了一些个案进展。去年,瑞士与尼日利亚签署协议,同意返还尼前领导人阿巴查腐败资产3.21亿美元。

展望未来:合作打击腐败任重道远

腐败是人类追求和平与安全以及可持续发展必须克服的障碍。《公约》对全球治理影响深远,运用《公约》推动国际治理腐败仍是未来各方重点关注之一。除传统领域治理外,一些新议题不断被提出。意大利等国家提议加强合作打击体育行业的腐败现象,美国继续要求惩治跨国商业贿赂,法国建议打击走私野生动物涉及的腐败,《公约》的影响深入具体行业、领域和部门。

《公约》框架下的反腐败务实合作前景看好。尽管各国对反腐败国际合作的利益和诉求不尽相同,但加强合作共治腐败是主流共识。近年来,各国反腐败实务部门对话频繁,司法执法合作网络不断拓展,世界银行、国际货币基金组织、国际刑警组织等国际组织也积极结合《公约》资源推动各自领域的合作。

我国利用《公约》开展反腐败国际合作拥有诸多有利条件。党的十八大以来,党中央坚定不移推进反腐败斗争,为世界反腐败提供中国智慧和中国方案,占据道义制高点,为反腐败国际合作创造了良好国际环境。国家监察体制改革后,国家监察委员会开展反腐败国际合作的资源和手段更加丰富,国际刑事司法协助立法工作稳步推进,在体制机制上提供了有力保障。其次,我国连续开展“天网行动”,积极开展多双边反腐败交往对话,与90多个国家建立了合作关系,影响力和话语权不断提升,队伍素质和能力进一步增强。

利用《公约》开展合作存在现实需求。追逃追赃工作越深入,越需要《公约》框架下的各种司法执法合作。实践中,一些国家更愿意依据《公约》与我们进行合作。同时,联合国作为最重要的多边机制,是我们倡导构建国际反腐败新秩序的重要平台。未来,我们既要立足反腐败需要履行缔约国义务,充分利用《公约》开展反腐败务实合作,也要继续利用好联合国的舞台参与反腐败国际规则制定,为全球治理腐败贡献更多中国智慧,为构建人类命运共同体贡献更大力量。(中央纪委国家监委国际合作局 梅芬)


 

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