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坐察”与“巡察”结合:古代监察制度的智慧

来源:学习时报  发表时间:2017-12-25

  我国古代监察制度发轫于西周,确立于秦汉,至隋唐臻于成熟,历经变革延续至明清,在我国古代国家治理中占据重要位置,在整顿吏治、维护社会秩序方面有诸多有益经验,对当今深化国家监察体制改革、构建权威高效的监察体系有一定的参考价值。其中,“坐察”与“巡察”两种监察方式结合互补,是我国古代监察制度的典型特征,二者各有所长、互相配合补充,形成立体监督网络,保证监察体制更好地实现振肃纲纪、整饬吏治的功能。

  “坐察”:古代监察权行使的基本方式

  “坐察”,即坐镇监察,指设置固定、专门的监察机构长驻某地或部门,或由某地、部门长官兼掌监察职能,“坐镇”督责官员,是我国古代监察权行使的基本方式。秦、汉、唐、宋时期的御史台,明清时期的都察院、六科给事中,都是针对中央百官的坐镇监察机构。在地方,秦代的监御史、元代的行御史台、明清的按察司,都属专门的监察部门。此外,在地方由各级行政长官兼掌监察,是历代之制。秦汉时期,郡守于每年秋冬向朝廷申报一年的治状,县一级也同样要在年终上集簿于郡,中央或郡在这时对其下级行政官员进行考核,有功者可受奖赏或升迁,有过者轻则贬斥,重则免官、服刑,考核与监察合而为一。魏晋南北朝时,郡国守相同样被赋予了监察职能。这些措施,对于整顿地方吏治、打击官吏违法起到了一定的作用。唐宋以后,地方行政长官兼掌监察的做法一直延续。宋仁宗在嘉祐三年四月的《诫励提转诏》中说:朕惟天下之重,不可独治,付之郡守、县令而已;郡守、县令之贤与不肖,不可尽知,付之转运使、提点刑狱而已。宋代路一级的转运司、提点刑狱司、提举常平司的长官及州一级的通判都兼掌监察,负责监督知府、知州。明代省一级的布政使也派出参议、参政分守省内地方府州县,视察民间疾苦,称为分守道,其所掌握的对下级官员的考察权也当然地具有监察性质。清代的督、抚则更是集行政或军事、监察多重身份于一身,是名正言顺的地方监察官。

  这些专门或非专门性的监察机关,坐镇于朝廷或地方,有固定的治所和属员,职责明确,是各个朝代维系吏治所倚赖的基本力量。

  “巡察”:更具针对性和灵活性的监察方式

  除坐镇监察之外,我国古代各时期还以灵活多变的巡回监察方式,加强对地方官吏的管理和监督。这种巡回监察方式可分为定期和不定期两种。定期巡察,是由特定的机构和人员,按规定的时间和指定的地点分工监察。不定期巡察,时间不定,一般是地方出了大要案件时才出巡,带有皇帝敕命,事毕即临朝述职,任期不长。汉代的十三部刺史、唐代的十道按察使、宋代的诸路监司、元代的二十二道肃政访司、明代的十三道监察御史以及清代的十五道监察御史都属于定期巡察。

  巡回监察的特点是流动式的,以防止监察官久驻一地,保证监察工作收到实效。汉代刺史任期一年,每年秋分出巡,年底回京奏报。唐代的巡道监察使每两年一换,其出巡时间一般在半年左右。明代巡按御史为一年一轮换。

  巡回监察多为上级机关对下级行使监督权,这种自上而下的监察方式使得监察官具有更大的权威,有效地保证了监察职能的实现。如唐代监察御史,“掌分察百僚,巡按州县,狱讼、军戎、祭祀、营作、太府、出纳皆莅焉”。一些临时情况需要时,御史“奉诏特使”,就某事、某一地区或部门进行专门性的监察,如巡考、巡仓或巡视京营、巡视某些特别的政府部门等,这些“衔命出使”的监察官,手中往往握有“便宜从事”的权力。

  巡回监察中,监察官可以采取灵活的方式,明察暗访,获取真实材料,了解地方官治事“实绩”。所谓明察,即公开以监察官的身份,到官府吊刷文卷、提审罪囚,或接受百姓诉讼,这种监察有时还会事先通知地方,使其预先做好准备。所谓暗访,则是隐藏监察官身份,微服“潜于”民间,对社情民意“体察”“采访”,了解地方官的勤政廉政情况。如明代《出巡事宜》中规定:“凡考察官吏廉贪贤否,必于民间广询密访,务循公议,以协众情。”这种秘密方式较之公开行动更易于客观、真实地掌握所察官员的政绩优劣。历史上各个时期有不少认真负责的监察官正是通过这种方式获取真实信息,发现所察对象的问题。

  较之“坐察”,“巡察”较大程度地克服了监察官镇守一处而可能导致的日久懈怠、甚至与地方官互相勾结,导致监察职能丧失的问题,同时,“巡察”目的明确、针对性强,也更便于朝廷及时了解和掌控地方情势。

  当然,巡察制度亦有其弊。一方面,在日程安排上,历史上各个时期虽然都给巡察官较为充足的时间,但毕竟,监察官外出巡视,走州过县,鞍马劳顿,诸事繁多,在限定时间内往往难以真正地“深究民情,博考吏治”。另一方面,巡察官领受君命,由于赋权过重,往往造成地方官员对之敬而畏之,可能形成御史插手或包办地方政务的情形,并滋生新的腐败。

  一方面加强对巡回监察官的管理、控制,另一方面,又以巡回监察与坐镇监察相配合,使两种监察方式各扬其长,各避其短,是我国古代长期沿用的监察模式。即使在巡回监察日益强化的明清时期,坐镇监察的地位也从未削弱和动摇。这正是我国古代监察制度设计的智慧所在,它的价值不限于特定的历史时期,也为今天的监察制度设计与法治建设提供了历史经验和借鉴。

 

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