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腐败人员主要外逃国拒绝入境情况分析

来源:中国纪检监察杂志  发表时间:2017-12-08

  随着经济全球化的发展,腐败人员和资金呈现跨国境流动的趋势越来越明显,各国携手打击跨境腐败已成为国际社会关注的热点。从我国近年的实践看,有效预防腐败人员跨境非法流动,在腐败人员入境前或入境时发现端倪,及时采取拒绝入境措施,能够避免其入境后造成的执法不便。

  拒绝腐败人员入境国际合作现状

  腐败人员潜逃出境逃避法律制裁,是跨境腐败的典型方式,包括我国在内的发展中国家面临的这个问题更为突出。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央准确把握反腐败国际合作趋势,抓住重点,以点带面,在国际上高举反腐败追逃追赃旗帜,迅速占据道义制高点,引领追逃追赃合作潮流,并将其打造为反腐败国际舞台上的“中国名片”。

  在我国不断推动下,国际社会对反腐败追逃追赃等务实合作的关注日益增强,讨论内容逐渐由“事后追踪”延伸至“事前预防”,主要国际合作机制亦将“拒绝腐败人员入境”作为重要议题。

  我国于2014年担任亚太经合组织(APEC)反腐败工作组主席并主导通过《北京反腐败宣言》,呼吁APEC 21个经济体“竭力加强反腐败务实合作,拒绝国际腐败避风港,加大力度引渡和遣返外逃腐败官员”,其中“拒绝避风港”既包括将已外逃的腐败人员和外流腐败资产追缴回国,又要求各个国家和地区采取预防措施拒绝腐败人员和资产入境。二十国集团(G20)领导人曾于2012年核准了反腐败工作组提交的《二十国集团拒绝避风港高级原则》(以下简称《拒绝避风港原则》),该文件确立了10条原则,要求各国依据《联合国反腐败公约》确定的腐败行为对相应人员实行拒绝入境政策,这类人员包括涉嫌腐败犯罪者及享受其腐败所得的家属和特定关系人,《拒绝避风港原则》还要求各国设立专门针对腐败行为的拒绝入境政策,并鼓励G20成员国确定具体联络人,以期在拒绝入境方面开展有效合作。在《拒绝避风港原则》的基础上, G20成员国开始讨论建立拒绝入境联络人机制,并在中国力主下于2015年成立了拒绝腐败人员入境执法合作网络,该网络由各成员国出入境和海关执法人员组成,每年召开一次会议,旨在为交流拒绝入境方面的政策法律、加强各国相关执法人员联系、开展拒绝腐败人员入境合作提供平台。

  具体国家和地区的做法

  据统计,欧美发达国家是我国腐败人员外逃的主要目的地。在我国于2015年发布的红色通缉令的百人名单中,有76人外逃至美国、加拿大、澳大利亚等西方国家和地区。对这些国家和地区的拒绝入境政策进行梳理、总结和研究,有利于我国反腐败追逃追赃工作关口前移,做好预防工作,提高工作效率。

  (一)申根国家

  为拒绝第三国居民进入或滞留申根国家(国家之间的边境上已取消签证检查),申根国家在申根信息系统中发布“拒绝入境警告”(SIS Alert)。该系统由欧盟委员会进行管理,面向欧洲的29个国家发布“拒绝入境警告”和“个人身份和旅行文件废除警告”,目前已有7000万条警告信息。除英国、爱尔兰、克罗地亚、塞浦路斯外的26个国家可共享拒绝入境决定,除爱尔兰、克罗地亚、塞浦路斯外的29个国家可共享个人身份和旅行文件废除信息。相关国家的边境、海关、领事、司法执法部门,甚至车辆登记中心都可以直接或间接获取上述信息。

  根据申根国家约定,如当事人对于公共安全、国家安全,公共政策存在威胁,就必须被拒绝入境。一般来说做出“拒绝入境决定”需满足以下3个条件之一:一是该人在某个欧盟国家受到1年以上监禁的处罚;二是该人非常可能在欧盟或者第三国犯下了重罪(不需要正式定罪);三是该人很可能在欧盟或者第三国犯下了重罪。如发布SIS Alert,必须由某个欧盟国家的行政机关或者法院首先做出“拒绝入境警告”或“个人身份和旅行文件废除警告”决定,再提交申根信息系统向全部成员国发布SIS Alert。申根国家会实时查询本国相关信息系统和SIS Alert,以便对入境申请人和信息文件废除的个人采取相关行动。

  关于发布SIS Alert,还有以下一些规定:一是当事人不需要已经在申根国家;二是当事人应被告知“拒绝入境决定”(如有安全因素除外);三是当事人可向欧盟或相关国家提出申诉;四是最长的限制入境时间是3年,但也可视需要延长至无限期。

  在实践中,如第三国希望欧盟发布SIS Alert,需向某个申根国家提出申请,由该国做出决定后交由欧盟发布。国际刑警组织发布的红色通缉令并不是发布SIS Alert的充分理由,仅作为申根国家做出相关决定的参考。

  (二)美国

  美国依据《移民与国籍法案》和总统令第7750号做出拒绝入境决定。根据《移民与国籍法案》,如总统认为某些人入境将损害美国利益时,有权做出拒绝入境决定。布什总统于2004年签发的总统令第7750号规定,四类人不得入境美国:以权谋私且该行为严重损害美国家利益的现任或前任公职人员;行贿公职人员且该行为严重损害美国家利益的人员;侵吞公共资产或干预司法、选举且该行为严重损害美国家利益的现任或前任公职人员;上述三类人的配偶、子女和受其抚养的家庭成员且是该人非法所得的受益人。

  美国于2016年修正了《综合拨款法案》,其中规定对于涉嫌重大腐败、包括在自然资源开采方面的腐败和违反人权的外国公职人员及其直系亲属,基于可靠信息,美国务卿可决定其“没有入境美国的资格”。

  2016年12月3日,美正式通过了《马格尼斯基全球人权责任法案》,其中专门对腐败人员的签证颁发和财产冻结做出了规定。根据该法案,对于具有以权谋私、涉嫌政府合同和自然资源开采的腐败、贿赂和(协助)向境外转移腐败所得的政府公职人员、公职人员的高级关系人以及在贪腐过程中协助或提供任何资金、物质和技术帮助的人,基于可靠证据,美总统可以做出“拒绝入境”“撤销已有签证”或“限制资产和开支”的决定。一旦总统下达指示,美国务院即可与财政部合作,对腐败人员的签证和财产共同采取行动。一般情况下,这类人员的名单由美国务院负责民主、人权和劳工的助理国务卿、负责领事事务的助理国务卿以及其他相关部门商议确定,后提交国务卿审核并报送总统。

  (三)加拿大

  加拿大依据《移民和难民保护法》实现拒绝入境,主管机关可基于犯罪、有组织犯罪、安全、人权和国际权利、健康、金融、虚假陈述、违法、不允许入境的人员家属等9个因素做出拒绝入境决定。加拿大主管机关为移民部、难民部、公民部和公共安全与紧急事务部。移民、难民和公民部负责该法案的日常落实,如涉及关口检验,逮捕、拘留和遣送,安全、有组织犯罪、人权和国际权利等原因拒绝入境时,则由公共安全与紧急事务部负责。根据该法案,腐败行为可归类为“犯罪”或“有组织犯罪”范畴。

  针对在加拿大被定罪、在国外被定罪、“存在某种行为”的人员,加拿大在拒绝入境上也有具体规定。针对在加拿大被定罪,犯下最高刑期10年以上的罪行或根据议会法案被判6个月以上监禁的加拿大永久居民或外籍人士、因在不同情形下两次违反议会法案的外籍人士将被拒绝入境。针对在国外被定罪,在满足双重定罪标准的基础上,根据议会法案被判最高刑期10年以上的加拿大永久居民或外籍人士、因在不同情形下两次违反议会法案的外籍人士将被拒绝入境。针对“存在某种行为”,对于存在刑事犯罪行为、且如在加拿大起诉可被定罪的人员,将被拒绝入境。

  此外,加拿大移民、难民和公民部部长拥有“机动否决权”,可基于公共政策原因做出3年内拒绝入境的决定。

  (四)澳大利亚

  澳大利亚相关主管机关为移民与边境保护部,其主要根据2014年通过的《移民法修正案》,针对签证撤销的特定及通用情况实现拒绝入境。该修正案扩大了主管机关基于特定情况拒绝给予或撤销签证的权力,授予移民与边境保护部部长向澳其他机关获取相关当事人信息的权力,降低了撤销临时签证的门槛等。

  根据该修正案,澳主管机关可对“有理由被怀疑涉及具有较大国际影响的案件的当事人”和“可能对澳大利亚的社会健康发展、安全和秩序产生威胁的当事人”拒绝入境,这些条款即适用于腐败犯罪当事人。此外,如果澳外交部长判定某人入境将损害澳外交利益,可做出拒绝给予或撤销签证的决定,移民与边境保护部部长须遵从。拒绝给予或撤销签证的决定不以定罪为前提,但相关方面需提供充分材料证明怀疑的合理性。如有材料表明特定关系人涉嫌参与或支持有关犯罪行为,特定关系人、包括涉罪人员家属也将面临拒绝给予或撤销签证的决定。

  (五)英国

  英国依据《1971移民法案》做出拒绝入境决定,针对非欧洲经济区居民和欧洲经济区居民有不同规定。对于非欧洲经济区居民,如英国当局认定“拒绝该人入境符合公众利益”时,领事或边境官员可以拒发签证或拒绝该人入境。在一些情况下,英国内政大臣可基于上述理由独自做出拒绝某些非欧洲经济区居民入境的决定。

  启示与建议

  在拒绝入境方面开展合作,有利于我国将反腐败追逃追赃战线前移,有效节约执法资源。因此,应加强相关立法工作,提高执法部门在该领域合作的意识,转变执法观念,做到“追”“堵”结合。

  在立法方面,我国对拒绝入境的依据主要是《出入境管理法》第21条和第25条,内容较为宽泛,缺乏对于腐败人员拒绝入境的特别规定。相关政府部门也没有公布对我国拒绝入境相关规定的详细指引。而“有法可依”“法律对等”往往是西方国家开展对外合作的基础,建议考虑出台更为细致的拒绝入境法律,包括界定在拒绝入境方面开展国际合作的范围和措施,主管部门亦可考虑出台拒绝入境相关指南,为我国与其他国家开展拒绝入境合作提供理论和法律依据。

  在实践方面,首先应加强研究,吃透重点国家拒绝入境法律和政策规定,因国施策,根据不同法律规定,寻找个案突破口,提前准备相应材料,提高合作效率。比如,美国可同时对腐败人员及其财产采取拒绝入境措施,如一时难以备齐针对“人”的证据材料,可考虑针对“钱”收集证据,要求美国拒绝相关资产入境,由此打压外逃腐败人员生存空间。其次,要加强联系,努力与相应国家拒绝入境主管机关建立互信。从相关国家拒绝入境规定来看,尽管有法律规定,但因拒绝入境在很多情况下是一种“定罪前行为”,逃往国往往无法对其有具体证据要求,在做出拒绝入境判断上含一定主观意愿,考量因素多是“是否涉及较大国际影响的案件”“是否符合公众利益”等,因此,维护与相应主管机关的关系,建立信任,对于开展拒绝入境合作至关重要。(G20反腐败追逃追赃研究中心兼职研究员 罗晨姿

 

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